De expanderande städerna – stadsbyggnad och miljonprogram

Den fortsatta urbaniseringen från mitten av 1960-talet och framåt skapade nya förutsättningar för planeringen av detaljhandelns struktur och lokalisering, men var givetvis även avgörande för stadsplaneringen och det ökade bostadsbyggandet. Strukturomvandlingen hade även en ekonomisk-politisk dimension, där socialdemokraternas efterkrigsprogram förstärkte de ideologiska riktlinjer som hade stakats ut under mellankrigstiden, samtidigt som planekonomiska ambitioner allt mer fick ge vika för marknadsekonomiska lösningar. Demografiska förändringar med en stor ungdomskull av fyrtiotalister, urbanisering, rekordhöga tillväxttal, full sysselsättning och ökad köpkraft var de viktigaste förklaringarna till det politiska 1960-talets fokus på en samordnad näringspolitik där full sysselsättning skulle förenas med låg inflation. Nu fick även bostadsfrågan högsta prioritet. I likhet med stora delar av det övriga näringslivet skulle nu även byggandet industrialiseras.

Behovet av fler bostäder under den rådande högkonjunkturen hade blivit akut. Den tekniska omställningen för ett mer storskaligt och industriellt byggande hade påbörjats redan under 1950-talet, och nya material, byggkomponenter och produktionsmetoder fanns att tillgå redan under första halvan av 1960-talet. Bostadsbyggandet hade då börjat öka kraftigt, och det huvudsakliga skälet till initieringen av det så kallade miljonprogrammet 1965 var att utveckla finansiella instrument och skapa samordning inom byggsektorn. Den fulla sysselsättningen innebar brist på arbetskraft, och framför allt inom den tunga exportindustrin var behovet stort. Att i detta läge flytta över arbetskraft till byggsektorn var både politiskt och ekonomiskt känsligt. Bostadspolitiken under det socialdemokratiskt initierade miljonprogrammet syftade till att skapa en miljon bostäder under perioden 1956 till 1974. Under de första två åren fördubblades produktionen för att därefter plana ut. För att finansiera och organisera ett projekt av denna kaliber krävdes en tydlig styrning, och kreditmarknaden reglerades så att kapital fördes över från banker, försäkringsbolag och Allmänna pensionsfonden till prioriterade bostadsobligationer med låg ränta. De ökade inkomsterna och sparandet under rekordåren skulle i stor utsträckning ge billigare krediter till det prioriterade bostadsbyggandet.

Att de stora byggprojekten kunde genomföras berodde på den förhärskande tron på rationalisering och storskalighet. Standardisering, mekanisering och ackordlönesättning innebar ökad produktivitet, men ledde samtidigt till en förenklad utformning av både hus och bostadsområden. Vid 1970-talets mitt kom en reaktion mot det storskaliga rationella byggandet, som successivt ersattes av mer individanpassade lösningar. Även om bostadsstandarden hade höjts under rekordåren (främst genom sanering av äldre bestånd) ökade kvalitén på nybyggnationer medan produktiviteten sjönk. Efter 1975 hade behovet av nya bostäder minskat avsevärt. En omkastning i flyttrörelser och en motreaktion mot de stereotypa förorterna skapade ett överskott av bostäder i framför allt storstadsområdena.

Totalt byggdes drygt 940 000 lägenheter under miljonprogrammet. Fördelningen mellan olika kategorier av byggherrar redovisas i tabellen nedan.

Fördelning av antalet nybyggda lägenheter på olika byggherrar 1965–1974.

Källa: Isakson, T (1996), ”Miljonprogrammets byggnader – ekonomi och finansiering”, i: En miljon bostäder. Stockholm: Arkitekturmuseets årsbok, s. 19.

En stor del av byggandet stod Sveriges allmänna bostadsföretag (SABO) för, och genomförandet av miljonprogrammet innebar att mängden kommunala bostadsföretag ökade. Dessa fortsatte att stärka sin ställning på bostadsmarknaden och hade tjugo år efter det att miljonprogrammet genomförts tillsammans cirka 900 000 lägenheter. Men genomförandet av miljonprogrammet och de ”betongförorter” som hade byggts utanför stadskärnorna undgick inte samtida kritik och har fortsatt att vara föremål för kritik. Förbättrad bostadsstandard och öppna planlösningar ställdes mot storskaliga bostadskomplex som på sikt skapade sociala problem och utanförskap.

Oavsett miljonprogrammets för- och nackdelar måste projektet sättas in i ett större stadsplaneringsperspektiv. Stora infrastrukturella projekt iscensattes då förortsområdena knöts samman med städernas centrala delar. Men även storskaliga projekt för att bygga ut telenätet, avloppssystemet och elnätet krävdes. En annan utmaning var markutnyttjandet. Den så kallade ovanmarkplaneringen innebar en omfattande trafikplanering, och de kommunala stadsplaneringskontoren fick en nyckelroll i stadsbyggandet. Distributionssektorn och framför allt detaljhandelns strukturomvandling hade stor betydelse för stads- och bostadsplaneringen. I en utredning från Statens planverk underströks detta:

Distribution av varor omfattar en lång kedja med många medverkande – producenter, transportföretag, grossister, detaljhandel, konsumenter. Arbetsfördelningen mellan de medverkande parterna är inte given utan förändras ständigt. I samband med planeringen av bostadsområden är det framför allt av intresse hur arbetsfördelningen mellan de två sista leden – detaljhandeln och konsumenterna – sker, d v s vilken insats i form av tid, arbete och pengar som konsumenten skall behöva göra för att få hem de nödvändiga varorna.

För att skapa förutsättningar för en effektiv planering och lokalisering av detaljhandeln spelade kommunerna en viktig roll. Det gällde bland annat att reglera markpriserna samt samordna och övervaka butiksetableringar för att undvika ”dubbeletableringar”. Ambitionen att på såväl statligt som kommunalt plan reglera och styra detaljhandelns struktur och lokalisering har i efterhand kritiserats, då det ledde till minskad konkurrens. De ledande blockbildningarna inom dagligvaruhandeln fick en allt starkare position på marknaden.

Författare: Peter Sandberg

Peter Sandberg är filosofie doktor i ekonomisk historia från Göteborg. Avsnittet är hämtat ur boken Det svenska näringslivets historia 1864–2014, del IV: 1965–1985 Näringsliv och stat i nya roller. Boken har getts ut genom ett samarbete mellan Dialogos Förlag och Centrum för Näringslivshistoria.