Striden om ATP

Även om många av de välfärdsreformer som genomfördes i Sverige under efterkrigsdecennierna till stor del präglades av konsensus mellan de politiska partierna och samtidigt hade ett brett stöd även från näringslivet och dess organisationer, fanns det undantag. Den allra mest konfliktfyllda tvistefrågan, som utvecklades till en följetong i svensk ekonomisk politik, var införandet av tjänstepensioner, något som brukar kallas ATP-striden (av termen allmän tilläggspension).

Frågan om införandet av tjänstepensioner för arbetare och tjänstemän, vid sidan av den allmänna pensionen, hade varit uppe till diskussion sedan mellankrigstiden, och det fanns yrkesgrupper – till exempel officerare samt anställda vid järnvägen och vissa företag – som redan hade tjänstepension. Under 1930-talet hade frågan diskuterats både i riksdagen och av en lång rad fackliga organisationer, vilket ledde till att regeringen 1936 tillsatte en kommitté för att utreda de privatanställdas pensioner. Det förslag som togs fram innehöll egentligen bara allmänna riktlinjer för hur en sådan tjänstepension skulle organiseras. Men trots att förslaget var allmänt hållet utsattes det för stark kritik, bland annat för att det skulle bli mycket kostsamt för arbetsgivarna och svårt rent praktiskt att förvalta och placera de stora premier som skulle ackumuleras på den begränsade svenska kapitalmarknaden. Förslaget föll därför innan det nådde riksdagen för beslut. Men även om 1936 års utredning inte ledde till något konkret resultat hade frågan om tjänstepensioner definitivt lyfts upp på den politiska agendan.

Pensionsutredningen

Efter andra världskriget genomfördes ett flertal utredningar, initierade från politiskt håll, av både fackliga organisationer och arbetsgivare. Särskilt betydelsefull var den särskilda pensionsutredning som den socialdemokratiska regeringen tillsatte 1947. Den hade i uppdrag att utforma ett förslag till statligt organiserad tjänstepensionering för såväl arbetare som tjänstemän. Utredningen var sammansatt av representanter för såväl fackliga organisationer som arbetsgivare och hade den legendariske chefen för försäkringsinspektionen, O. A. Åkesson, som ordförande. År 1950 presenterade utredningen sitt förslag till obligatorisk tjänstepension. Tidigare hade diskussionen främst handlat om tjänstemännens pensioner, eftersom det hade varit svårt att få ett brett stöd för en frivillig reform som även skulle innefatta arbetarna. Utredningens förslag om obligatorium för både arbetare och tjänstemän förde in ett nytt moment i diskussionen, som sedan återkom i de efterföljande utredningsförslagen. En annan stötesten var frågan om reformens finansiering. Även här presenterade utredningen ett nytt upplägg som på ett snillrikt sätt kombinerade tidigare finansieringslösningar. Systemet skulle finansieras med avgifter från arbetsgivare och anställda, men dessa skulle inte till fullo fonderas eftersom det sannolikt skulle påverka finansmarknaden negativt. Avgifterna skulle istället användas till fortlöpande finansiering av pensionerna och enbart en mindre del skulle avsättas för fonduppbyggnad. Staten skulle ha en central roll och indirekt vara garant för systemet.

Kritik mot förslaget

Förslaget väckte kritik från flera håll och det visade sig svårt att enas, inte minst om finansieringslösningen. Redan innan alla remissvar kommit in beslutade därför regeringen 1951 att tillsätta en ny pensionsutredning, även denna gång med Åkesson i ledningen. I utredningens direktiv betonades framför allt strävan efter jämlikhet. De stora skillnaderna mellan olika gruppers pensionsförmåner måste överbryggas, vilket bland annat innebar att även egenföretagare skulle omfattas av reformen.

Redan innan 1951 års utredning presenterat sitt förslag tillsatte Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) en egen arbetsgrupp för att fastställa hur arbetsgivarna skulle formulera sin policy i tjänstepensionsfrågan. Varken arbetsgivarnas eller arbetstagarnas organisationer var helt övertygade om att det var staten som skulle organisera tjänstepensionssystemet. Arne Geijer, som var en av LO:s högsta förtroendevalda och som 1956 valdes till LO:s ordförande, menade tvärtom att de fackliga organisationerna borde försöka lösa denna fråga utan inblandning från statsmakterna. Efter två års utredning presenterade också arbetsgivarna ett förslag som gick i samma riktning. Föreslaget omfattade alla medborgare och innebar en pensionsålder för män på 67 år och för kvinnor på 63 år. Intjänandetiden för maximal pension anpassades till kvinnors barnafödande och innebar för män 40 års aktiv arbetstid räknat från 25 års ålder och för kvinnor 30 års arbetstid räknat från 30 års ålder.

Den stora nyheten i arbetsgivarnas förslag var emellertid hur reformen skulle finansieras. Den konstruktion som presenterades var en modifiering av systemet med fondering av kapital för framtida pensioner (premiereservsystemet). Enligt förslaget skulle huvuddelen av pensionskapitalet plöjas ned i de egna företagen, och inte föras ut på finansmarknaden för förräntning. På så sätt skulle det vara möjligt för företagen att ”låna” pengar från pensionsfonden för att investera i det egna företaget. Därmed skulle också företagens förmåga till tillväxt stimuleras. Denna del av förslaget gick emellertid stick i stäv med den socialdemokratiska regeringens önskan att kontrollera kapitalmarknaderna och kreditflödena.

Ännu en utredning

LO befann sig nu i en svår situation. Samtidigt som organisationen var angelägen om att säkra företagens långsiktiga utvecklingsförmåga och även ville värna den fackliga friheten att sluta avtal, hade den en lojalitet med socialdemokratins ställningstagande. LO tillsatte därför en särskild kommitté för att se över SAF:s förslag i väntan på resultatet av Åkessons andra utredning.

Även denna regeringsutredning, som presenterade sitt förslag i september 1955, ledde till stora meningsskiljaktigheter. Mest positiva var de fackliga organisationerna, och LO tryckte på för att snabbt få ett fram ett lagförslag. Men utredningen var inte färdig att presenteras som en proposition för riksdagen. För att förbereda detta tillsattes den särskilda Allmänna pensionsberedningen i januari 1956, bestående av representanter för fackliga organisationer och politiska partier. Därutöver fördes också kontinuerligt diskussioner inom de politiska partierna och de fackliga organisationerna om hur specifika frågor skulle hanteras. Det största problemet var hur reformen skulle finansieras. Som ett resultat av dessa parallella förberedelser och utredningar på olika håll lades slutligen inte ett förslag till tjänstepension fram, utan tre.

Det första alternativet (kallat linje 1) stöddes av det socialdemokratiska partiet, Sveriges kommunistiska parti samt TCO och LO. Förslaget innebar att särskilda arbetsgivaravgifter skulle inbetalas till en central organisation som hanterade utbetalningarna och ansvarade för att avgifterna ackumulerades. Systemet skulle förvaltas gemensamt av staten och de fackliga organisationerna.

Ett andra, tydligt motalternativ (som förvirrande nog kallades linje 3) byggde på SAF:s utredningsförslag om ett premiebaserat system där kapitalet förvaltades av företagen själva. Linje 3 stöddes av högern och folkpartiet. Bondeförbundet, som inte kände någon särskild sympati för något av dessa två förslag, drev ett eget alternativ med höjd folkpension och en frivillig tilläggspensionering som organiserades och värdesäkrades av staten (kallat linje 2).

Folkomröstning

Dessa tre förslag lades sedan fram för en folkomröstning i oktober 1957. Ingen av linje 1, 2 och 3 fick egen majoritet i folkomröstningen, men alla tre utropade sig som vinnare. Vid den upprörda diskussion som sedan följde i riksdagen visade det sig omöjligt att få politisk majoritet för något av alternativen. Även efter det nyval som genomfördes 1958 var den politiska situationen i ATP-frågan fortsatt låst. Det var först sedan en folkpartist valt att lägga ned sin röst som majoritet kunde skapas för det socialdemokratiska förslaget. Den 1 januari 1960 trädde således systemet för allmän tilläggspension (ATP-systemet) i kraft, och de första pensionsutbetalningarna genomfördes 1963.

ATP:s införande innebar att de pensionslösningar som redan fanns skulle anpassas till det nya systemet. Flertalet stora företag hade redan ordnat med pensioner för sina tjänstemän via försäkringsbolaget SPP, men villkor och nivåer kunde variera avsevärt. Från arbetsgivarsidan betonades att tjänstemännen som grupp inte skulle få sina pensionsförmåner försämrade i samband med anpassningen till ATP. Under våren 1959 intensifierades diskussionerna mellan SAF, SIF (Svenska industritjänstemannaförbundet) och SALF (Sveriges arbetsledarförbund) med målet var att arbeta fram en överenskommelse som kunde ersätta den blandning av pensionsavtal som fanns och som kunde kompensera de grupper som hamnat i kläm i samband med ATP-överenskommelsen. De gamla pensionsavtalens utformning, i kombination med problem med övergångsbestämmelserna, gjorde att diskussionerna drog ut på tiden. I juni 1960 slöts slutligen en överenskommelse mellan SAF, SIF och SALF om införandet av en enhetlig kompletterande pension – industrins tilläggspension (ITP). För flertalet grupper innebar detta en påtaglig höjning av pensionsbeloppen jämfört med tidigare. Pensionen skulle utbetalas från 65 års ålder för män och 60 års ålder för kvinnor, och intjänandetiden för maximal pension var 30 år.

ITP-systemet byggde organisatoriskt på det förslag som arbetsgivarna presenterat i början av ATP-debatten, där avsättningar till tjänstepensionen skulle förvaltas av företagen och föras upp på skuldsidan i balansräkningen. Men för att detta skulle bli ekonomiskt hållbart behövdes någon form av garanti för att kapitalet skulle finnas kvar om bolaget gjorde konkurs. Därför skapades ett särskilt försäkringsbolag – FPG (Försäkringsbolaget Pensionsgaranti Ömsesidigt) – som hade till uppgift att försäkra medlemsbolagens pensionsåtaganden inom ITP-systemet. För detta togs en mindre årlig premie (0,3 procent av ansvarsbeloppet) som skulle täcka kostnaderna i konkursföretag, men också ge utrymme för en viss kapitalackumulation. Ett grundkapital för verksamheten på 500 000 kronor anslogs av SAF. FPG-systemet blev en stor framgång och anpassades till den avreglerade kreditmarknaden som växte fram under 1980-talet. Under 1960-talet var kapitalackumulationen inte särskilt omfattande, men den starka konjunkturen bidrog till att ge systemet stabilitet, både genom värdetillväxt och genom att antalet konkurser bland de svenska medlemsföretagen var relativt litet. Detta gjorde att FPG inte behövde träda in som garant för systemet. Kapitaltillgångarna hade på 2000-talet växt så mycket att de återbäringar som bolagen fick från FPG vissa år med råge översteg premieinbetalningarna.

Hämtat ur boken Det svenska näringslivets historia 1864–2014, del III: 1945–1965 Samhälle och näringsliv med gemensamma mål av Tom Petersson. Boken har getts ut genom ett samarbete mellan Dialogos Förlag och Centrum för Näringslivshistoria. 

Författare: Tom Petersson

Dela med dig av dina tankar