En aktiv stat – styrning och företagande

Samhällsapparaten var inte oförberedd på att ett nytt krig kunde bryta ut. Efter den nedrustning som hade präglat 1920-talet ökade de statliga insatserna för det svenska försvaret endast obetydligt under 1930-talet, särskilt jämfört med utvecklingen efter krigsutbrottet. Men statsmakten vidtog åtgärder för att säkra försörjningen av strategiska varor. År 1937 inrättades Statens reservfond, där varor som kaffe, säd och bränsle lagrades i händelse av krig eller avspärrning från den internationella marknaden. Uppbyggnaden av dessa lager underlättades av ett gott skördeutfall under 1938. Den socialdemokratiska regeringen framhöll även att Sverige i händelse av krig förbehöll sig rätten att handla med alla sidor i konflikten.

Efter krigets utbrott inleddes också förhandlingar med både Storbritannien och Tyskland angående import av såväl konsumtionsvaror som insatsvaror till industrin. I december förelåg de båda avtalen som bland annat säkrade den viktiga importen västerifrån. Storbritannien godkände även den svenska järnmalmsexporten till Tyskland på ungefär samma nivå som under 1938. Men dessa avtal kom i stort sett att sakna betydelse efter Tysklands angrepp på Norge och Danmark 1940, då transporterna via Skagerack mer eller mindre omöjliggjordes.

För en tid kunde importen omdirigeras till den finländska staden Petsamo vid Norra ishavet, men efter det tyska anfallet på Sovjetunionen stängdes även den möjligheten. Sverige var efter detta hänvisat till varuutbyte med Tyskland och tyskockuperade länder och till det fåtal transporter – den så kallade lejdtrafiken – som enligt avtal med Tyskland och Storbritannien fick ske via Skagerack. Denna trafik pågick från slutet av 1940 till början av 1945 och omfattade åtta tankers per år och sex lastfartyg i månaden. På så vis kunde Sverige få in begränsade kvantiteter av livsmedelsprodukter samt oljor, bensin och gummi. Konsekvensen av detta var att handeln som kom via Tyskland svarade för 80 procent av den svenska varuhandeln mot 20 procent före kriget. Den svenska handelspolitiken präglades av ett stort mått av pragmatism. Detta löste flera av näringslivets försörjningsproblem, men långt ifrån alla. Industrier tvingades testa alternativa rå- och insatsvaror eller minska produktionen. Bland annat startades 1943 Svenska Rayonaktiebolaget för att tillverka olika typer av syntetfibrer som ersatte naturliga råvaror i textilindustrin men också användes vid tillverkningen av gummidäck.

Erfarenheterna från första världskriget påverkade inte bara handelspolitiken utan även styrningen av landets ekonomi. Redan 1928 hade Rikskommissionen för ekonomisk försvarsberedskap grundats med syfte att planera den svenska försörjningen under en internationell konflikt. Men det var i samband med krigsutbrottet som ett större antal olika specialiserade kommissioner bildades. Även dessas verksamhet präglades av ett stort mått av pragmatism, motiverad av försörjningssituationen och de behov som kunde förutses i framtiden.

För att hantera olika sektorer av ekonomin inrättades åren 1939 och 1940 fem särskilda kommissioner. Industrikommissionen hade som ansvar att reglera produktionsutvecklingen inom industrin och styra råvarutillgångarna. Bränslekommissionen ansvarade för import och inhemsk produktion av bränslen och innehade också den centrala ledningen för elkraftsproduktionen. Trafikkommissionen skulle leda och reglera trafikväsendet och säkerställa ”livsviktiga” transporter. I ansvaret ingick inte bara landtransporter utan även det civila flyget och sjötransporter. Handelskommissionen hade ansvar för utrikeshandelns reglering och skulle genom sitt arbete även mildra effekterna av krig och avspärrning. Livsmedelskommissionen hade ansvar för livsmedelsförsörjningen, vilket även innebar att kommissionen var överinstans för lokala kristidsnämnder och länens kristidstyrelser. Kommissionen ansvarade även för regleringen av foder och gödselmedelstillgången och för de regleringsåtgärder som införts under det tidiga 1930-talet för att hantera överskottet i jordbruksproduktionen och som mellan 1935 och 1939 hade hanterats av Statens jordbruksnämnd.

Inte bara det privata näringslivet utan även den statliga företagssektorn påverkades av den detaljerade regleringspolitiken under kriget. Under 1930-talet hade flera statliga företag bildats för att hantera nya områden som lämpade sig för affärsmässig verksamhet, till exempel Radiotjänst och ABA – grunden för det civila utrikesflyget (staten var där hälftenägare). Såväl välfärdsstatens framväxt som mellankrigstidens kriser för vissa industribranscher hade också skapat en större beredvillighet hos vissa politiker att stödja och reglera delar av ekonomin.

Under andra världskriget kompletterades den tidigare statliga företagssektorn med ett flertal bolag som hade till syfte att minska krigsavspärrningens effekter. Problemen med att importera energiprodukter bidrog till bildandet av Svensk Torvförädling 1940 och Svensk Skifferolje AB påföljande år. Inom transportområdet skedde statliga övertaganden av privata aktiviteter av mer permanent karaktär. Redan 1933 hade staten tagit över Gävle Vagnverkstad, och 1938 inköptes även Kalmar Verkstad AB och Trafikrestauranger som hanterade matservering på tåg. När sedan riksdagen 1939 fattade beslut om det svenska järnvägsnätets förstatligande hade staten en god kontroll över järnvägstransporterna. Detta ledde till ytterligare förstatliganden under krigsåren, där syftet var att homogenisera transportsystemet. Under 1943 förvärvade SJ således hälften av aktierna i AB Landstransport, AB Svenska Godscentraler och AB Nordisk Biltjänst samt samtliga aktier i Svenska Rederi AB.

Av större principiell och strategisk betydelse för statens industriverksamhet var tillkomsten av Norrbottens Järnverks AB (NJA) 1939. Genom att etablera NJA avsåg staten att förädla en större del av den malm som bröts i Norrbotten och samtidigt stimulera sysselsättningen i regionen. Etableringen bidrog också till att säkra tillgången till järn och stål under krigsåren. I ett långsiktigt perspektiv blev NJA:s bildande särskilt viktigt ur ett regionalpolitiskt perspektiv, eftersom det visade att staten kunde vara en aktiv företagare med positivt inflytande på samhällsutvecklingen.

Under andra världskriget ökade också intresset för den svenska Norrbottenmalmen – inte minst hos de krigförande länderna. LKAB:s malmer hade säkra köpare i både Storbritannien och Tyskland under mellankrigstiden, men i och med den tyska ockupationen av Norge försvann möjligheterna att leverera till Storbritannien. LKAB var under mellankrigstiden ett av Europas mest lönsamma företag sett till vinst i relation till eget kapital, vilket delvis berodde på att bolaget hade litet eget kapital. Detta i sin tur berodde på att det privata Grängesbergsbolaget delade ägandet med staten (staten hade option på att köpa ut resterande aktier, vilket utnyttjades på 1950-talet). Detta delade ägarskap minskade intresset för att öka det egna kapitalet.

Ett flertal av de företagsbildningar och förvärv som staten genomförde under andra världskriget syftade till att bygga ut och effektivisera landets infrastruktur. Men en stor del av aktiviteten kan också förklaras av beredskapspolitiken och avspärrningssituationen. Därigenom kopplades åtgärderna till de olika kommissionerna och de tusentals kristidsorgan som tillkommit för att reglera ekonomin. Genom dessa kommissioner tog staten kontroll över hela den svenska försörjningssituationen och begränsade i ett drag näringslivets frihet. Hela branscher och företag inordnades i den nationella planeringen utan att någon större opposition gjorde sig hörd eller några allvarliga problem uppstod. Företagens inordning i detta system var tvärtom i hög grad frivillig och motiverades av viljan att ställa upp för försvaret av Sverige. För statsmakten måste det ha framstått som både enkelt och lockande att styra näringslivet i den riktning som önskades.

Krigets samlingsregering med de borgerliga partierna och socialdemokraterna satt kvar till sommaren 1945. Men redan innan denna regering avgick stod det klart att de olika partierna hade mycket olika syn på den framtida ekonomiska utvecklingen. Mot slutet av kriget ökade också den politiska radikaliseringen. Sociala hjälpprogram och arbetslöshetsstöd var inte lika kontroversiella frågor längre. Däremot väckte socialdemokraternas krav på en utökad statlig styrning av näringslivet en omfattande debatt.

Vad som delvis utlöste denna debatt var arbetarrörelsens efterkrigsprogram, som antogs på den socialdemokratiska kongressen 1944. Programmet präglades av en allmän pessimism inför krigsslutet och varnade för en kommande kris likt den som drabbade den internationella ekonomin 1920–22. För att hindra denna utveckling framhölls i programmet att det krävdes en mer omfattande statlig styrning av näringsliv och ekonomi. Rädslan för att Sverige skulle hamna i en efterkrigskris delades även av andra partier, men det var inte detta som vållade mest diskussion. Det var istället de mer långsiktiga frågorna som diskuterades. På längre sikt behövdes en effektivisering av näringslivet och ett utökat medbestämmande för de anställda i företagen, menade socialdemokraterna. Ett av målen var att genom strukturrationaliseringar sänka produktionskostnaderna i näringslivet och göra den tillgängliga kakan så stor som möjligt, för att sedan fördela medlen mellan företagens och samhällets intressenter. Statliga företag spelade en viktig roll i denna politik, eftersom de konkurrerade med de privata företagen och motverkade misshushållning och monopoltendenser.

Programmet fick inte oväntat kritik från de borgerliga partierna och näringslivet, men också från de mer radikala socialdemokraterna, som menade att programmet innebar ett accepterande av det kapitalistiska ekonomiska systemet. Under vårriksdagen 1945 föreslog ett flertal socialdemokratiska motioner åtgärder för att snabba på näringslivets strukturomvandling. Dessa fick kritik från borgerligt håll inte bara för sitt innehåll, utan också för att socialdemokraterna brutit den borgfred som funnits sedan andra världskrigets utbrott.

Mats Larsson är professor i ekonomisk historia vid Uppsala universitet. Avsnittet är hämtat ur boken Det svenska näringslivets historia 1864–2014, del II: 1914–1945 Krig, kriser och tillväxt. Boken har getts ut genom ett samarbete mellan Dialogos Förlag och Centrum för Näringslivshistoria.