Politisk styrning under kris och politiskt maktskifte

Det statliga ägandet ökade under 1960-talet, med nya statliga företag inom ett flertal branscher. År 1969 framlade regeringen en proposition om bildandet av Statsföretag AB, och vid årsskiftet 1969–70 startade bolaget sin verksamhet. Bakom beslutet att bilda ett statligt förvaltningsbolag låg stora brister i statens sätt att organisera sitt ägande – styrningen av företagen hanterades på ett splittrat och okoordinerat sätt. Det fanns för många olika företagsformer, och målet för det statliga företagandet var för vagt formulerat.

I regeringens proposition konstaterades att den statliga företagssektorn behövde effektiviseras och expandera, men att det även skulle finnas lönsamhetskrav. Som förvaltningsbolag skulle Statsföretag vara ett instrument för större och riskfyllda satsningar som krävde koordination och samverkan mellan olika dotterbolag. I den nybildade koncernen införlivades de statliga hel- eller delägda affärsföretagen, medan de så kallade fiskala bolagen (till exempel Vin & Spritcentralen, Systembolaget och Tipstjänst) hölls utanför. De statliga verken och Statens järnvägar ingick inte heller i koncernbildningen. De företag som hamnade i Statsföretags aktieportfölj uppvisade trots detta en stor bredd och saknade synbara kopplingar. Där fanns till exempel skogskoncernen ASSI, LKAB, Tobaksbolaget, restaurangbolaget SARA, Kockums industrier, förlaget Liber, textilföretaget Eiser, Uddevallavarvet och byggisoleringstillverkaren Rockwool. Under de expansiva åren i början av 1970-talet kunde Statsföretag uppvisa mycket goda resultat. Men aktieportföljen, som innehöll flera stora företag inom den tunga basindustrin, blev mindre attraktiv då den ekonomiska konjunkturen vände och Statsföretags bokslut övergick till röda siffror.

Den ekonomiska krisen vid mitten av 1970-talet satte press på den socialdemokratiska regeringen och utformningen av den ekonomiska politiken. Med början i oljeprischocken utvecklades konjunkturförändringen till en strukturell kris som slog hårt mot hela ekonomin och näringslivet. Krisens internationella karaktär innebar att den svenska exportindustrin fick vidkännas minskad efterfrågan. Inflationen ökade samtidigt som den ekonomiska tillväxten avtog och arbetslösheten var hög. Ett nytt fenomen som kom att kallas stagflation uppkom. Flera av de industrisektorer och branscher som hade varit navet i näringslivets expansion och den ekonomiska tillväxten stod inför stora utmaningar.

I detta läge valde regeringen att försöka överbrygga den industriella krisen. Staten gav stora ekonomiska stödpaket till den krisdrabbade tekoindustrin och varvsindustrin, men krisen slog även hårt mot stål-, järn- och gruvindustrin, där staten ökade sitt ägarengagemang. Kring 1976 framstod situationen som särskilt svår, och för första gången under efterkrigstiden var den svenska tillväxten mindre än i de övriga OECD-länderna, och reallönerna sjönk. Samma år förlorade socialdemokraterna den politiska makten, och Sverige fick för första gången sedan mellankrigstiden en borgerlig koalitionsregering.

Maktskiftet 1976 innebar inte någon omedelbar förändring av den ekonomiska politiken. Snarare fortsatte den borgerliga koalitionsregeringen förstatligandepolitiken. En viktig orsak var den allt djupare ekonomiska krisen och de omfattande strukturella problemen för flera av de krisdrabbade industribranscherna. Den näringspolitik som den borgerliga koalitionsregeringen drev har i efterhand blivit föremål för såväl hård kritik som mer förstående analyser.

Kritikerna har pekat på att överbryggningspolitiken och de statliga subventionerna till de krisdrabbade industribranscherna konserverade en icke-konkurrenskraftig industristruktur och förhindrade ett nödvändigt stålbad som skulle ha skapat förutsättningar för en omstrukturering av den svenska industrin. Stödåtgärderna anses även ha bidragit till att förlänga krisen och inte minst ha lett till att de statliga finanserna försvagades. Det går givetvis att argumentera för att de statliga stödåtgärderna skedde utifrån uppfattningen att den ekonomiska och industriella krisen var ett övergående fenomen och att överbryggningspolitiken syftade just till att skapa förutsättningar för omfattande strukturrationaliseringar. Oavsett tolkning fortsatte denna näringspolitik under den period som här behandlas.

Kostnaderna för stödåtgärderna och de statliga företagsengagemangen blev givetvis höga, och därmed blev Statsföretags finansiella ställning allt mer ansträngd. I detta läge tillsattes den så kallade Statsföretagsutredningen, som skulle se över förutsättningarna för det framtida statliga ägandet. I betänkandet 1978 angavs riktlinjerna för Statsföretag – bland annat underströks att det statliga förvaltningsbolaget skulle fortsätta inom det industriella området. Än en gång betonades de företagsekonomiska aspekterna: Statsföretags verksamhet skulle vara företagsekonomiskt motiverad, och företag som inte uppfyllde dessa krav skulle avvecklas.

Utredningens rekommendationer följdes i stor utsträckning. Vid årsskiftet 1981/82 genomfördes en extern revision av Statsföretags finansiella ställning, där det bedömdes att drygt tre miljarder kronor behövde skjutas till för att åstadkomma en långsiktig rekonstruktion av de företag som ingick i bolagets aktieportfölj. Med den aktuella aktieportföljens utformning skulle det emellertid vara svårt, om inte omöjligt, att uppfylla kravet på företagsekonomiska lönsamhetskrav.

Statsföretags styrelse och ledning genomgick stora förändringar under denna kritiska period då bolagets finansiella situation förvärrades allt mer. Socialdemokraterna, som nu var i opposition, hade upprättat en arbetsgrupp som skulle fastställa partiets ställningstagande i frågan om Statsföretags framtid vid ett eventuellt maktövertagande. Det fanns uppenbara risker för att de statliga företagen kunde utvecklas till en politisk kvarnsten och att det inte längre skulle vara motiverat att skjuta till mer skattemedel.

Arbetsgruppen beslöt att det statliga företagandet (vid sidan av de offentliga verksamheterna inom skola, sjukvård och läkemedelsindustrin) skulle drivas efter affärsmässiga principer. På hösten 1982 vann socialdemokraterna valet, och frågan om en omstrukturering av Statsföretag fick allt högre prioritet. Läget för Statsföretag var nu akut, och de egna finansiella resurserna var i stort sett förbrukade. Om inget drastiskt skedde skulle bolaget tvingas gå i likvidation inom de närmaste två åren. I detta läge valde regeringen att låta Statsföretag föra över hel- och delägda industriföretag inom främst basindustrierna till staten. Andra olönsamma företag skulle avvecklas. Att det statliga ägandet hade ändrat karaktär stod klart, men det var långt ifrån avvecklat, och det skulle dröja till 1990-talet innan delar av det statliga företagandet började avvecklas.

När socialdemokraterna kom tillbaka till makten befann sig Sverige och svenskt näringsliv mitt i en industriell strukturkris. Tydligast framgick detta i den fortsatt minskande sysselsättningen inom den materiella produktionen (jordbruk, industri och byggverksamhet) och den ökande andelen för både den privata och den offentliga tjänstesektorn.

Under 1980-talet ökade internationaliseringen och därmed flödet av kapital, varor och information. Den tidigare statliga regleringen av framför allt kapitalmarknaden blev allt svårare att upprätthålla. Näringslivet påverkades av dessa förändringar, och utlokaliseringen till andra länder ökade betydligt. De politiska instrument som tidigare hade reglerat marknaden och näringslivet utmanades allt mer av globaliseringens krafter, och den keynesianska stabiliseringspolitiken och finanspolitiken ersattes av monetarism och marknadsliberala politiska modeller.

I denna förändrade ekonomisk-politiska miljö fick fackföreningsrörelsen allt svårare att vidmakthålla sin starka position som opinionsbildare och politisk maktfaktor. Under krisåren ökade antagonismen mellan arbetarrörelsen och näringslivet. Kampen om inflytande i näringslivet tog sig olika uttryck och berörde olika aspekter av kontroll och ägande. Det kanske tydligaste exemplet var frågan om löntagarfonder, en fråga som under några år var framträdande i den politiska och samhällsekonomiska debatten och som skapade stora spänningar och splittring mellan fackföreningsrörelsen och arbetsgivarna.

Författare: Peter Sandberg

Dela med dig av dina tankar